以政策性业务为主还是以非政策性业务为主?对于中国农业发展银行(以下简称农发行)来说，不仅是个现实问题，也是下一步改革需要厘清的关键。黑龙江兰西县粮库欠农发行1.7亿元贷款一事，将农发行的这种“双面人”尴尬暴露无遗。
非政策性业务致1.7亿不良贷款
据报道，黑龙江兰西县粮食局下属的兰西县北安粮库有限责任公司、兰西县河口粮库有限责任公司等9家国有粮食购销企业欠农发行1.7亿元贷款无法 偿还。据记者调查，农发行兰西县支行自1996年11月成立之初就为兰西县粮食收购提供资金。1998年国家开始实行粮食保护价收购政 策，兰西县支行为落实国家粮改政策，解决兰西县种粮农民“卖粮难”和“打白条”问题，开始大规模对国有粮食购销企业贷款，以完成“敞开收购”农民手中余粮 的任务。
农发行总行提供给记者的资料显示，兰西县粮食局下属9家国有粮食购销企业的粮食收购贷款，“在我行属于准政策性贷款业务，是介于政策性贷款和商业性贷款之间的贷款业务。”
这里所谓的“准政策性贷款”，是农发行的自定口径，银监会和财政部并不认同。按照监管部门的口径，农发行的业务划分为政策性业务和商业性业务两 类，并已建立相应分账管理，“准政策性贷款”是市场化涉农贷款，属于商业性贷款业务。而准政策性业务和商业性业务，财政不兜底。
记者查询到编号为“农发银发【2010】17号”文件显示，截至2009年末，农发行全行系统中，准政策性不良贷款达157.01亿元，不良率为21.5%。而当年，农发行整体不良贷款率仅为3.61%。
金融监管法律体系不健全，监管真空犹存，一次次的金融安全问题，使得重新构建与完善金融监管体制显得更为迫切。据记者调查，在兰西县，每家欠农发行贷款的粮库都有一名农发行的信贷员，信贷员与粮库管理层虚报收购粮食的指标，从农发行大肆借款。
但是，粮库为何敢挪用农发行的资金?农发行为何不对粮库借贷资金流向进行监控?
中央财经大学金融证券研究所所长韩复龄认为，兰西农发行出现不良贷款，关键因素是粮库的主要管理层腐败，属于操作风险。商业银行的贷款都有五级 分类，以最大限度降低不良资产率，但农发行不是商业银行，其非政策性业务信贷的管理经验比商业银行薄弱，加之农业本身的不确定性，使农发行面临较大风险。
农发行改革走向何处
“政策性银行的问题由来已久。”对外经贸大学公共政策研究所所长丁建臣一语定调。
“之前的三家政策性银行，到今天只剩下一个半。”丁建臣说，“2007年底，中央汇金投资有限责任公司向国开行注资200亿美元，由此开启了国 开行商业化改革的新起点;中国进出口银行也积极谋求改革，力求保持政策性银行定位不变、政策性业务和商业性业务分账经营;而针对农村市场的唯一政策性金融 机构——农发行在2004年开办商业性贷款试点，即被要求把政策性业务和商业性业务分别经营、考核、管理，建立两类会计科目，即政策性贷款和商业性贷 款。”
