日前，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发布《关于加强土地储备与融资管理的通知》(以下简称《通知》)，要求加强土地储备管理，严格控制土地储备总规模和融资规模，规范土地储备融资行为，防范金融风险。对此，业内人士分析认为，四部门在此时强调对土地储备融资加强管控，应该同当前地方政府融资平台贷款偿债风险开始大面积暴露有关。《通知》短期内肯定能起到加强土地储备机构管理、规范土地储备融资行为的作用，但中长期效果还有待观察。
地方土地贷款偿债风险暴露
土地储备融资的主要渠道是土地储备机构或其他地方融资平台向商业银行、政策性银行等金融机构的土地抵押融资。中诚信国际评级分析师王立表示，目前，地方政府融资主要依靠土地。土地出让收入是地方政府用作土地开发的基本来源。
“四部门在此时加强管控，应该同当前地方政府融资平台贷款偿债风险大面积暴露有关。”房地产高级经济师、土地估价师章林晓分析。
据审计署2011年第35号《全国地方政府性债务审计结果公告》，截至2010年底地方政府性债务余额107174.91亿元。政府性债务基本上是通过融资平台贷款形成的，而融资平台的核心是土地储备融资。根据中债资信评估有限公司11月份数据显示，今年以来，地方融资平台发债规模已达5792.8亿元，超出去年全年1500亿元。业内专家对此分析认为，今明两年是平台贷偿付的高压力期，估计有40%的平台贷将在今年开始偿付，有逾5万亿元的债务需在明年底之前还本付息。
据悉，自2011年4月2日银监会开始部署针对地方融资平台贷款的“降旧控新”工作后，平台贷借道信托融资等“表外化”(不在资产负债表中反映)趋势开始明显。有地方融资平台甚至通过旗下控制的国企或关联企业向银行贷款，以实现变相的“借新还旧”。因此，当前地方平台贷余额减少，并不等同于平台贷规模缩水。
章林晓认为，今年以来，GDP增速连创新低，让许多地方对经济增速的担忧，最终转化为投资稳增长的决心，这就需要大量的资金投入。而与此同时，随着房地产调控的不断深入，土地收入及相关税收明显下降。有统计数据显示，今年前10月全国土地出让金缩水近四成。一方面是支出剧增，另一方面是收入大降，融资平台贷款偿债风险的暴露应该不再是个别现象。
这次四部门《关于加强土地储备与融资管理的通知》特别强调了对土地储备机构加强管理，这应该与土地储备机构的鱼龙混杂、土地储备融资行为的不够规范有一定关系。
“这个政策的出台也考虑到通过管控的方式控制地方政府不要盲目地做土地收储工作。”思源顾问土地运营部项目经理余敦成认为。以北京朝阳区为例，朝阳土地储备价值差不多近2000亿元，前几年每年土地供应成交额控制在200亿元左右。今年由于整体土地市场偏冷，只供应了五六十亿元。而政府负债很多都集中在土地储备上，朝阳区每年税收约五六百亿元，一年投资在土地储备上的资金远多于此，地方政府财政压力很大，基本都是从银行贷款，债务风险也是很大的。
管控效果如何有待观察
记者了解到，此次《通知》强调按照有关规定，建立土地储备机构名录并定期更新。列入名录的土地储备机构，应将相关信息通过网络上传，作为土地管理、财政预算、金融贷款监督检查的主要依据。严格控制土地储备总规模和融资规模。土地储备机构应于每年第三季度编制下一年度土地储备计划。年度土地储备计划中，新增储备土地规模，原则上应控制在市、县本级前三年平均年供应的储备土地量之内。
余敦成认为，政策到各地方执行情况会打折扣，实际影响不会很大。在与土地储备部门的接触中并未发现有具体管控措施细则。以天津某城投公司为例，从2003年到2009年，整理的土地有几十万亩，至少要上千亿元的资金规模，可实际公司手上的资产只有一二十亿元，钱都是靠融资借贷，房地产市场不好的情况下公司就面临着破产。“《通知》的出台至少会遏制他们大规模储备土地的冲动，如果土地无法形成有效供应，对房价调控有不利影响，也是对社会资源的一大浪费。”余敦成表示。
章林晓认为，《通知》短期内肯定能起到加强土地储备机构管理、规范土地储备融资行为的作用，但中长期效果还有待于观察。从《通知》的内容可以看出，四部委意图通过互联网等技术手段对每个土地储备机构的每笔土地储备融资贷款进行监管。中国幅员辽阔、层级复杂，这种精细化管控最终效果如何，可能也需要观察。
有业内人士认为，随着土地储备融资管理规范化的提升，城投公司的收入和利润有可能面临大幅缩减的境遇。章林晓分析，这种情况确实有可能出现，不过话说回来，在现行的领导干部任期考核制下，经济效益原本也不是城投公司重点优先考虑的问题。
“政府管控需要成本，高科技手段能让政府管控达到何种精细化程度，这些恐怕都是现代技术手段背景下有待研究和实践的全新课题。”章林晓说。
